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白人樸：關(guān)于完善農(nóng)機補貼制度的研究
2004年，有兩個載入中國農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展史冊的重大事件：一是中央一號文件首次將農(nóng)業(yè)機械購置補貼納入國家支農(nóng)強農(nóng)惠農(nóng)政策的重要內(nèi)容，催生了農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策及相應(yīng)的《農(nóng)業(yè)機械購置補貼專項資金使用管理辦法》出臺，正式成為國家農(nóng)業(yè)支持保護體系的重要組成部分，開辟了國家財政支持、促進農(nóng)業(yè)機械化、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新途徑；二是頒布實施了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》，使中國農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展，進入了有法可依、依法促進的法治軌道。法律明文規(guī)定，“中央財政、省級財政應(yīng)當分別安排專項資金，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進適用的農(nóng)業(yè)機械給予補貼。補貼資金的使用應(yīng)當遵循公開、公正、及時、有效的原則。”以貫徹落實中央文件精神和《農(nóng)業(yè)機械化促進法》為開端和契機，初步建立起中國農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度框架，迄今已運行實施6年多，并在實踐中不斷鞏固、完善和加強。中國農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度建設(shè)及實施運行情況，可概括為三句話：制度基本形成，實施成效顯著，還需健全完善。
一、中國農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度基本形成
中國農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度，從2004年初步建立以來，在實施運行中不斷豐富和完善，目前已基本形成比較全面、運行有效、財政投入穩(wěn)定增長的支農(nóng)強農(nóng)農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度。
比較全面指現(xiàn)行農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度基本回答和解決了為什么補貼、補什么補給誰、補多少怎么補3個基本問題，體現(xiàn)出三性：政策性(履行政府財政職能，提供財政資金保障，彌補市場缺陷，滿足社會公共需要，引導(dǎo)社會資金流向，優(yōu)化社會資源配置效率、實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖)、針對性(從實際出發(fā)，設(shè)立符合國情的促進農(nóng)業(yè)機械化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)機械購置補貼專項資金)、科學(xué)性(符合中國國情與符合WTO規(guī)則有機結(jié)合，既與國際接軌，又有中國特色，因地制宜，與時俱進，可行有效)。運行有效指實施效果顯著，體現(xiàn)了黨的主張與人民意愿相統(tǒng)一，人民擁護、歡迎，政府滿意。財政投入穩(wěn)定增長指堅持落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，把建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為貫穿新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化全過程的一項長期艱巨任務(wù)，財政對農(nóng)業(yè)機械購置補貼的投入支持力度一年比一年大，已形成用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)、強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的長效投入保障機制和財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。這是農(nóng)業(yè)機械化領(lǐng)域在改革發(fā)展中堅持理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新所取得的制度建設(shè)**新成果，是形成中國特色農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展道路和中國特色農(nóng)業(yè)機械化理論體系的重要組成部分，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)機戰(zhàn)線不懈探索實踐的心血和智慧結(jié)晶。制度形成并不是一蹴而就，而是多年探索，歷盡艱辛，來之不易。我們要倍加珍惜，長期堅持并不斷健全、完善。
中國農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度的建立和形成，有政策依據(jù)、法律依據(jù)、理論依據(jù)、研究支持和實踐基礎(chǔ)。從2004年以來連續(xù)7個中央一號文件，是建立和形成農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度的政策依據(jù)，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》是法律依據(jù)，公共財政理論是理論依據(jù)，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機械化管理司組織《我國農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策研究》的研究成果提供了研究支持，六年農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策的實施實踐是制度建立和形成的實踐基礎(chǔ)，前所未有的新制度是在加快推進社會主義現(xiàn)代化的新時期應(yīng)運而生。
從中國農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展進程分析，農(nóng)業(yè)機械購置主體經(jīng)歷了國家獨辦、集體為主、農(nóng)民為主的探索實踐不同歷程。改革開放以來，在經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程中，市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用得到發(fā)揮，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織是發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化的主體，也是投資購置農(nóng)業(yè)機械的主體地位逐漸明晰和確立，形成了以農(nóng)民為主體、政府引導(dǎo)扶持、社會力量廣泛參與的多元化農(nóng)機購置投入機制。但在市場經(jīng)濟條件下，如何發(fā)揮政府在農(nóng)機資源配置中的職能作用有一個認識和探索過程。到2003年，全國農(nóng)業(yè)機械購置總投入為223.69億元，其中農(nóng)民投入215.1億元，占96.2%，農(nóng)民是購置農(nóng)業(yè)機械的主體地位充分體現(xiàn)。對于當年人均純收入才2622元的農(nóng)民來說，能拿出215億元來購買農(nóng)業(yè)機械，真是難能可貴的了不起的大事。說明農(nóng)民對用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化有迫切需求和很高的積極性。但購置農(nóng)業(yè)機械往往一次性投資較大，特別是大中型農(nóng)業(yè)機械價格較高，對收入低、購買力弱的農(nóng)民來說，僅靠自身積累、自發(fā)購買確實能力有限，難度很大，資金困難是制約農(nóng)民購機的主要因素，是影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的主要經(jīng)濟性障礙，迫切需要國家給予扶持。在出現(xiàn)大中型拖拉機有許多需要報廢更新，增量又明顯減緩的情況下，從1998年開始到2003年，中央財政每年投入2000萬元，作為用于大中型拖拉機更新購置補貼專項資金，先后在13個省(區(qū)、市)實施。但這只是杯水車薪，中央財政用于農(nóng)機更新購置補貼的專項資金只占農(nóng)機購置總投入的0.09%，投入規(guī)模和實施范圍太小，且是一事一議的專項補貼措施，沒有形成穩(wěn)定增長的財政投入長效保障機制，不能滿足財政支持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)業(yè)機械化的社會公共需要，難以發(fā)揮財政投入引導(dǎo)社會資金流向，優(yōu)化資源配置的職能，難以彌補社會資金投入農(nóng)機難的市場缺陷。面對這個難題，需要通過理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新來進行突破、化解。2003年，農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)機械化管理司決定組織《農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策研究》課題，要求課題研究工作要與政府政策制定工作緊密結(jié)合，為科學(xué)制定我國農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策及其專項資金使用管理辦法服務(wù)。強調(diào)兩個目的：一是為國家財政安排農(nóng)業(yè)機械購置補貼專項資金提供政策研究支持，特別是補貼力度如何加大，如何形成穩(wěn)定支持的長效機制；二是為《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機械化促進法》有關(guān)條款的設(shè)立提供研究支持。此項研究成果理論聯(lián)系實際，參考國際經(jīng)驗，重在符合國情，從多角度為制定科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策及實施管理辦法提供了理論依據(jù)和研究支持，為建立中國農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度做出了重要貢獻。
從實踐創(chuàng)新分析，在貫徹落實農(nóng)業(yè)機械購置補貼政策的實施過程中，中國農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度建設(shè)經(jīng)歷了從無到有，補貼規(guī)模(力度)從小到大，補貼機具的種類由少到多，補貼實施范圍從部分重點地區(qū)到覆蓋全國所有農(nóng)牧業(yè)縣(場)，補貼標準由低到高，補貼制度從建立實施到充實、加強、調(diào)整、健全的形成過程。具體表現(xiàn)在：
為什么補貼(補貼目的)：2004年，在農(nóng)業(yè)部、財政部貫徹中央一號文件精神和中央決策部署，共同制定的《農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金使用管理辦法(試行)》中，第一章第一條開宗明義地闡明：“為鼓勵和支持農(nóng)民使用先進適用的農(nóng)業(yè)機械，加快推進農(nóng)業(yè)機械化進程，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進農(nóng)民增收，中央財政設(shè)立農(nóng)業(yè)機械購置補貼專項資金。”在以后的幾個中央一號文件中，進一步提升到按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，穩(wěn)糧、增收、強基礎(chǔ)、重民生的要求，鞏固、完善、強化支農(nóng)、惠農(nóng)、強農(nóng)政策，堅持和完善農(nóng)業(yè)補貼制度和財政投入穩(wěn)定增長的長效機制，健全國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持保護體系的新高度。由農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)專項補貼資金提高到長效補貼制度建設(shè)和支持保護體系建設(shè)的新高度，使我們對為什么補貼有了新的認識，設(shè)立農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金，建立健全農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度，意義十分重大。
補什么，補給誰：補貼機具種類由2004年重點補貼以糧食生產(chǎn)為主的6大類機械，逐步擴大到糧棉油作物及特色經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等的12大類45個小類180個品目納入補貼范圍，覆蓋農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)急需的關(guān)鍵環(huán)節(jié)所有的農(nóng)業(yè)機械，并重點向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的薄弱環(huán)節(jié)傾斜。在中央補貼農(nóng)機具種類范圍的基礎(chǔ)上，各省(區(qū)、市)可根據(jù)需要，自行選擇不超過20個品目的其他類機具納入中央財政購機補貼范圍。中央補貼機具范圍開始不允許各省自行增加補貼品目，在實施中為適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件復(fù)雜，各地差異性較大的實際需要，2008年、2009年分別允許各省可根據(jù)需要自行增加不超過5個品目和10個品目的其他類機具納入中央財政補貼機具范圍，實施效果各地反映很好，2010年允許自增范圍擴大到20個品目；補貼對象包括農(nóng)民個人、農(nóng)場(林場)職工、農(nóng)機專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。在推進農(nóng)機服務(wù)市場化、社會化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化、規(guī)模化進程中，農(nóng)機購置補貼資金向農(nóng)機專業(yè)合作社、農(nóng)機大戶傾斜，加大了對農(nóng)機專業(yè)合作組織、農(nóng)機大戶的扶持力度；補貼實施范圍從2004年糧食主產(chǎn)區(qū)16個省(區(qū)、市)的66個縣及部分農(nóng)墾農(nóng)場，擴大到覆蓋全國所有農(nóng)牧業(yè)縣(場)。在加大糧食主產(chǎn)區(qū)、南方丘陵山區(qū)和血吸蟲防疫區(qū)補貼力度的同時，逐步完善適合牧區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)特點的補貼政策；補貼結(jié)構(gòu)中央財政補貼與地方財政補貼統(tǒng)籌安排，合理配合，逐漸形成中央補貼為主導(dǎo)，地方補貼配套補充并兼顧地方特點的補貼規(guī)模及結(jié)構(gòu)。
補多少，怎么補：中央財政農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金規(guī)模由2004年7000萬元逐年持續(xù)大幅度增加到2010年155億元，7年翻了7.7番多；補貼標準逐步提高，對部分高性能、大馬力農(nóng)機具的單機補貼適當提高了**高限額標準，并進一步突出了補貼重點。例如，2010年，將大型聯(lián)合收割機、水稻大型浸種催芽程控設(shè)備、大型烘干機單機補貼限額提高到12萬元；大型棉花采摘機、甘蔗收獲機、200馬力以上拖拉機單機補貼額可到20萬元；農(nóng)業(yè)機械購置補貼資金管理暫行辦法及年度實施指導(dǎo)意見由農(nóng)業(yè)部、財政部共同制定組織實施，并有明確分工：農(nóng)業(yè)部負責(zé)項目組織管理，財政部負責(zé)資金落實與監(jiān)督管理。管理辦法對補貼資金實施管理的指導(dǎo)思想、主要目標、基本原則、實施范圍及規(guī)模、補貼機具及補貼標準、補貼對象、經(jīng)銷商選擇確定、申報、下達、發(fā)放程序、工作要求都有明文規(guī)定，確立了以“五項制度”為核心的操作辦法，即補貼機具目錄制、補貼資金省級集中支付制、受益對象公示制、執(zhí)行過程監(jiān)管制、實施效果考核制及相應(yīng)的管理辦法等一系列規(guī)章制度，并在實施中嚴格規(guī)范操作，強化監(jiān)督管理，確保落實到位，不斷改進、健全、完善。在管理辦法實施過程中，一些與之相關(guān)或配套的規(guī)章制度及管理設(shè)施相繼出臺，如農(nóng)業(yè)部、財政部、發(fā)改委共同制定的《國家支持推廣的農(nóng)業(yè)機械產(chǎn)品目錄管理辦法》，農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)機械質(zhì)量投訴監(jiān)督管理辦法》、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)機專業(yè)合作社的意見》先后發(fā)布實施，農(nóng)業(yè)機械購置補貼監(jiān)管紀律“三個嚴禁”、“八個不得”的制定實施，全國農(nóng)機購置補貼管理系統(tǒng)、全國農(nóng)機購置補貼信息系統(tǒng)的開發(fā)開通，補貼資金啟動實施進度和結(jié)算辦法的改進，補貼效果評價、補貼機制的動態(tài)調(diào)整，等等，使農(nóng)機購置補貼資金使用管理更加規(guī)范，效率不斷提高，這一切，標志著中國農(nóng)業(yè)機械購置補貼制度基本形成。
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