在用農機退出機制研究

　　隨著我國經濟強勁發(fā)展和購機補貼的實施，農機擁有量迅猛增長。2009年，全國農機總動力達8.75億kW，耕種收綜合機械化水平達到48.8%，農機從業(yè)者達5 000萬人，農機擁有量約4 000萬套(其中拖拉機和聯合收割機約3 500萬臺)。但我國農業(yè)機械只有進入機制(經營者購買農機，需進行注冊登記、檢驗合格投入使用)，但卻沒有建立相應的退出(報廢)機制，引起農機使用領域的混亂，成為人們關注的焦點。隨著《農業(yè)機械化促進法》和《農業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》出臺和實施，建立在用農機退出機制，再次成為“熱點”。我們就此展開研究，供業(yè)內參考。

　　一、建立在用農機退出機制的必要性

　　按照《農業(yè)機械化促進法》確定的“因地制宜、經濟有效、保障安全、保護環(huán)境的”原則，促進農業(yè)機械化的發(fā)展。實際上農業(yè)機械如不符合這一原則，則應退出使用(予以報廢)。這是法律從理論上做出的原則性規(guī)定。但由于種種原因，目前在用的農機無法執(zhí)行這一規(guī)定，造成的危害是顯而易見的。

　　1.農機技術性能惡化，大大增加了安全隱患。拖拉機、聯合收割機等農機超期服役，使磨損、腐蝕、老化等自然現象加劇，這是有形損壞；隨著技術進步，新農機的技術集成水平、安全保障水平、節(jié)能環(huán)保水平、智能化水平等大大提高，在用機械存在著無形損壞，即機械因技術進步帶來的貶值，從而使舊機械使用性能大打折扣。這些機械如果不能在監(jiān)督管理下退出使用，不但使用效率降低，而且極不利于安全生產。據統(tǒng)計，陜西省近10年來共發(fā)生各類農機事故近5 000起，其中四成以上是拖拉機突發(fā)機械失靈故障所致，50%是使用年限15年以上的報廢拖拉機所致。超期使用的農機，技術狀態(tài)嚴重惡化、排污加重、噪聲加大，還會影響駕駛人的聽力及中樞神經系統(tǒng)，使其精力難以集中，情緒浮躁，應急能力下降，釀成不該發(fā)生的事故，給家庭和社會帶來沉重的損失。

　　2.能耗增加，使用成本上升，浪費驚人。據調查測算，超期使用的拖拉機油耗比正常值高15%～25%，超期使用的聯合收割機油耗比新機高15%以上。按陜西省農機作業(yè)年耗油180萬噸計，超期使用及技術狀態(tài)惡化的機械按50%計，每噸油按6 500元計，每年至少浪費燃油13.5萬噸，每年因此損失8.755億元。這還不包括這些機械因維修增加的額外支出費用。照此推算，全國因此造成的浪費是不可低估的。這種高消耗低效率的現象，嚴重危害到農機化的健康發(fā)展，制約了農民收入的提高，也不利于我國“低碳經濟”的發(fā)展。

　　3.超期使用的農機對環(huán)境污染不可小視。農業(yè)機械正常使用情況下，排氣為無色或淺灰色。超期使用的農機，由于技術狀態(tài)惡化，排氣為黑色(炭煙)或者藍煙，排放物嚴重超標，致使空氣質量等級下降，威脅到人類的生存安全。據環(huán)保專家實際檢測分析，拖拉機、聯合收割機非正常使用時排放的污染物主要有一氧化碳、碳氫化合物等有害物質。一氧化碳與人體紅血蛋白有很強的親合力，親合后形成碳氧血紅蛋白，從而削弱血液向各組織輸氧功能，造成人的感覺、反應、理解、記憶等機能障礙。同時，超期使用的農機排放物中含有多種重金屬、化學液體、廢塑料等對人體有害的物質，大量散發(fā)在空氣中，會惡化人居環(huán)境，對人類健康不利。

　　4.超期使用農機，不利于我國技術進步和經濟結構的戰(zhàn)略調整。近30年來，我國經濟快速發(fā)展，舉世矚目。淘汰落后產能，發(fā)展節(jié)能環(huán)保的低碳經濟，已成共識。這一戰(zhàn)略舉措要得以實現，就必須加快技術的更新換代步伐，農機領域也概莫能外。據初步統(tǒng)計，我國農業(yè)機械目前的技術水平、質量等級、結構性能和能耗與發(fā)達國家相比較，有較大差距。尤其是機電一體化、人體工程、人工智能、自動控制等機械化技術，差距更大。近年來在加速發(fā)展中，形成了一批節(jié)能環(huán)保、技術上接近發(fā)達國家水平、集成化程度較高的農機產能，以支持農機更新換代。國家實施的農機購置補貼政策，實際上已有這樣的用意。而大量在用的超期使用農機不能退出使用領域，會遲滯這一進程，阻礙發(fā)展。

　　二、建立在用農機退出機制的難點

　　我國農機化與發(fā)達國家相比，有其特殊。拖拉機要兼營農業(yè)運輸，聯合收割機要跨地區(qū)作業(yè)，這一特色決定了我們不能照搬西方發(fā)達國家的現成做法。我國已建立了較為完善的機動車輛報廢更新機制，由于我國農民農機經營的特殊性，農業(yè)的小生產地位及與此相適應的農機經營家庭化、小型化，使其經濟基礎非常脆弱，決定不能借用之。因此，要建立我國在用農機的退出機制時，要充分考慮中國國情，從實際出發(fā)，積極、穩(wěn)妥、有引導和在國家支持下逐步推進。

　　1.農民經濟實力差，報廢在用農機無力承受。我們在下鄉(xiāng)進行安全檢查時發(fā)現，上世紀八九十年代大量進入農村的手扶拖拉機和皮帶傳動的小四輪拖拉機擁有量很大，其使用年限大都在15～20年以上。這些在用拖拉機應該是農機退出的主要對象。由于地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡性，接近報廢的拖拉機大量從平川和經濟發(fā)達地區(qū)流向丘陵和山區(qū)，成為當地農業(yè)和農村運輸的主力。這樣一臺(套)農機雖然價值很低，但仍然是當地農民家庭的主要生產資料和經營性收入來源。如果國家沒有任何補償，讓其強制報廢，農民是無力承擔的。以陜西省南鄭縣為例，這類農機占全縣農機擁有量的45%～55%。另一方面，這類機械只在小區(qū)域內活動，承擔農村的農業(yè)生產作業(yè)、生活性運輸，很少到經濟發(fā)達地區(qū)，因此也會成為監(jiān)管盲點。是一個無法回避必須解決的問題。

　　2.機動車輛報廢制不適用于農機。國家經貿委、國家發(fā)展改委、公安部、國家環(huán)保總局頒發(fā)的《農用運輸車報廢標準》(2010年3月13日)的通知規(guī)定，農用運輸車(包括三輪農用運輸車和四輪農用運輸車，下同)有下列情形之一的應當報廢：1)三輪農用運輸車和裝配單缸柴油機的四輪農用運輸車，使用期限達6年的；2)裝配多缸柴油機的四輪農用運輸車，使用期限達9年的；3)裝配多缸柴油機的四輪農用運輸車，累計行駛里程達25萬公里的；4)因各種原因造成農用運輸車嚴重損壞或者技術狀況低劣，無法修復的；5)長期使用后，整車耗油量超過企業(yè)定型車出廠標準值15%的；6)不符合國家標準《機動車運行安全技術條件》(GB 7258-1997)，經修理和調整后仍達不到要求的；7)排放污染物超過國家或地方的排放標準，經修理、調整或采用尾氣污染控制技術后，仍不符合要求的。達到報廢年限或者累計行駛里程的農用運輸車，依據國家機動車安全、污染物排放有關標準檢驗合格的，可以適當延長使用年限，但**長不得超過3年。延長使用年限的車輛，應當按照公安交通管理部門和環(huán)境保護部門的規(guī)定，增加檢驗次數，一個檢驗周期內連續(xù)兩次檢驗不符合標準要求的，應當強制報廢。

　　這可以說與在用農機的退出機制比較接近，有一定的借鑒意義，但與此規(guī)定相配套的是：一是國家實行了汽車和家電下鄉(xiāng)政策，車主淘汰舊車可以得到相應的補貼支持，而農機卻沒有這一政策；二是機動車輛以上路為主，公安交警可以通過檢查和處罰來保證政策執(zhí)行力，達到強制報廢之目的，而農機有的上路，多數不上路(只從事農業(yè)生產)，因此這一規(guī)定不適用于農機。

　　3.國外農機報廢規(guī)定。根據國家的不同而不同，比如說德國的農機產品一般比較耐用，設計使用年限都在10～20年，而日本的農機產品在10～15年左右。發(fā)達國家以使用年限來確定農機報廢標準，實行強制報廢，并為農機用戶提供高于購機補貼的支持，以鼓勵其淘汰落后的農業(yè)機械，加速農機更新換代步伐。

　　4.農機退出機制的標準建設滯后。《農業(yè)機械化促進法》、《農業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》等法律、法規(guī)，對在用農機的退出提出了相應的要求，但如何操作，卻沒配套規(guī)范，成為實踐中的大難題。

　　三、我國相關法律、法規(guī)及規(guī)章對在用農機退出機制的規(guī)定

　　1)《道路交通安全法》第121條賦予農機主管部門拖拉機注冊登記和年檢、駕駛人考證及審驗權，而機動車輛強制報廢內容卻不包括在內，因而不能借用之。另一方面也說明，由于農機的特殊性，應實行特殊的在用農機退出機制。

　　2)《農業(yè)機械化促進法》。“本法所稱農業(yè)機械化，是指運用先進適用的農業(yè)機械裝備農業(yè)，改善農業(yè)生產經營條件，不斷提高農業(yè)的生產技術水平和經濟效益、生態(tài)效益的過程。本法所稱農業(yè)機械，是指用于農業(yè)生產及其產品初加工等相關農事活動的機械、設備。……按照因地制宜、經濟有效、保障安全、保護環(huán)境的原則，促進農業(yè)機械化的發(fā)展。”其中促進農機化發(fā)展原則，實際上可以理解為制定在用農機退出的標準，但遺憾的是卻沒有具體規(guī)定。

　　3)《拖拉機登記規(guī)定》第25、26條規(guī)定，“已達到國家強制報廢標準的拖拉機，拖拉機所有人申請報廢注銷時，應當填寫《拖拉機停駛、復駛/注銷登記申請表》，向農機監(jiān)理機構提交拖拉機號牌、拖拉機行駛證、拖拉機登記證書。因拖拉機滅失，拖拉機所有人向農機監(jiān)理機構申請注銷登記的，農機監(jiān)理機構應當自受理之日起1日內辦理注銷登記，收回拖拉機號牌、拖拉機行駛證和拖拉機登記證書。因拖拉機滅失無法交回號牌、拖拉機行駛證的，農機監(jiān)理機構應當公告作廢。拖拉機所有人因其他原因申請注銷登記的，填寫《拖拉機停駛、復駛／注銷登記申請表》。農機監(jiān)理機構應當自受理之日起1日內辦理注銷登記，收回拖拉機號牌、拖拉機行駛證和拖拉機登記證書。”

　　4)《拖拉機禁用與報廢》(GB/T 16877-1997)國定標準規(guī)定，大中型拖拉機使用年限超過15年、小型拖拉機使用年限超過10年，經修理仍超過禁用標準的要報廢。但其一是不夠具體，二是經過10多年發(fā)展和變化，已與現實要求相脫節(jié)，三是無相應的配套監(jiān)管措施，四是無支持鼓勵措施，實際上流于形式而無法實施。

　　5)《農業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》規(guī)定，“國家建立落后農業(yè)機械淘汰制度和危及人身財產安全的農業(yè)機械報廢制度，并對淘汰和報廢的農業(yè)機械依法實行回收。危及人身財產安全的農業(yè)機械達到報廢條件的，應當停止使用，予以報廢。農業(yè)機械的報廢條件由國務院農業(yè)機械化主管部門會同國務院質量監(jiān)督部門、工業(yè)主管部門規(guī)定。縣級人民政府農業(yè)機械化主管部門對達到報廢條件的危及人身財產安全的農業(yè)機械，應當書面告知其所有人。

　　　國家對達到報廢條件或者正在使用的國家已經明令淘汰的農業(yè)機械實行回收。農業(yè)機械回收辦法由國務院農業(yè)機械化主管部門會同國務院財政部門、商務主管部門制定?；厥盏霓r業(yè)機械由縣級人民政府農業(yè)機械化主管部門監(jiān)督回收單位進行解體或者銷毀。”這是目前建立在用農機退出機制中**權威的規(guī)定。根據該條例，建立農機退出機制迫在眉睫，有法可依。

　　6)2010年7月，國務院發(fā)布了《關于促進農業(yè)機械化和農機工業(yè)又好又快發(fā)展的意見》。在這個“國22條”里第9條強調指出，要盡快“建立農機報廢更新制度，抓緊研究以舊換新辦法，加快淘汰老舊及高耗能農機，促進安全、節(jié)能、環(huán)保型農機的推廣應用”。“國22條”表明，一是在用農機退出機制以以舊換新為主，二是國家將對在用農機退出使用給予必要的扶持。

　　四、在用農機退出制建議(標準)

　　建立我國在用農機退出機制，應考慮以下問題：一是要制定農機強制報廢辦法及實施細則；二是要有相應的監(jiān)管措施，保證其落實；三是要綜合研究，提出多種退出條件；符合二個以上條件的在用農機納入強制報廢范圍；農業(yè)機械的使用條件比較特殊，差異較大。以拖拉機為例，就其使用強度而言，純農田作業(yè)拖拉機與兼用型拖拉機差別就很大，后者可能全年使用，而前者只是季節(jié)性使用，后者使用強度可能是前者的數倍；再以聯合收割機為例，參加跨地區(qū)作業(yè)與不參加跨地區(qū)作業(yè)也存在著很大差異，前者可能全年使用期在5個月以上，而后者年使用僅有10天左右，150天與10天相比，使用時間相差15倍。再如拖拉機配套機具，農田作業(yè)機具年使用不足2個月，而農產品加工機具則可能是全年使用，兩者使用強度相差數10倍。四是要綜合借鑒《農業(yè)機械安全技術條件》(GB 16151-2008)、《機動車安全技術條件》(農機部分)、《拖拉機禁用與報廢》(GB/T 16877-1997)及部分省制定的在用農機報廢辦法。基于以上考慮，我們提出主要農機退出使用標準：

　　1.拖拉機報廢標準

　　1)具有以下情形之一的拖拉機一律禁用：①在標定工況下，燃測消耗率上升幅度大于出廠標定值20%的。②大型和中型拖拉機發(fā)動機有效功率或動力輸出軸功率降低值大于出廠標定值15%的。③小型拖拉機發(fā)動機有效功率降低值大于出廠標定值15%的。

　　2)經過一定時期使用后，具有下列條件之一的拖拉機應報廢：①大型鏈軌式拖拉機使用年限超過12年(或累計作業(yè)1.5萬小時)，經過檢查調整或更換易損件后，技術狀況仍屬1)中①條或②條的。②大型和中型輪式拖拉機使用年限超過15年(或累計作業(yè)1.8萬小時)，經過檢查調整或更換易損件后，技術狀況仍屬1)中①條或②條的。③小型拖拉機使用年限超過10年(或累計作業(yè)1.2萬小時)，皮帶傳動拖拉機(手扶和小四輪拖拉機)使用年限超過8年(或累計作業(yè)1萬小時)，經過檢查調整或更換易損件后，技術狀況仍屬1)中①條或③條的。④由于各種原因造成嚴重損壞，無法修復的。⑤預計大修費用大于同類新機價格50%的。⑥未達報廢年限，但技術狀況差且無配件來源的。⑦國家明令淘汰的。

　　2.聯合收割機報廢標準

　　1)具有下列條款之一的聯合收割機禁用：①配套發(fā)動機油耗超過出廠標定值20%；②配套發(fā)動機功率降低值大于出廠標定值15%；③作業(yè)時的損失率、含雜率分別超過出廠標定值的10%和20%。④經兩次年檢不合格的。

　　2)經過一定時期使用后，具有下列條款之一的應報廢：①全喂入聯收機使用年限15年(或參加跨地區(qū)作業(yè)者使用年限8年或累計作業(yè)1.5萬小時)、半喂入聯收機使用年限20年(或參加跨地區(qū)作業(yè)者使用年限8年或累計作業(yè)2萬小時)，經檢修后技術狀況仍屬1)中①、②、③的；②由于各種原因造成嚴重損壞，無法修復的；③預計大修費用超過新機價格50%的；④末達報廢年限，但技術狀況差且無配件來源的；⑤國家明令淘汰的。

　　3.拖拉機配套機具及相關農產品初加工機械報廢標準

　　①累計使用年限達10年以上；②工作效率降低30%以上；③由于各種原因造成嚴重損壞，無法修復的；④預計修理費用超過新機價格50%的；⑤經反復調整，仍不能達到作業(yè)(加工)技術要求的；⑥末達報廢年限，但技術狀況差且無配件來源的；⑦國家明令淘汰的。

　　五、對退出使用農機的處理

　　對退出使用的農機采取嚴密而配套的處理措施，防止其報而不廢，是在用農機退出機制的重要環(huán)節(jié)。只有采取強有力的處置措施，強化行業(yè)管理，實行法律、法規(guī)、規(guī)章及經濟等手段綜合整治，形成穩(wěn)定的長效機制，才能使報廢農機消失，消除其負面影響。

　　1)實行嚴格的退出機制。對達到報廢條件的農機，或雖末達到報廢條件，但功率降低、油耗超標、主要構件嚴重損壞，經檢驗不合格或污染物排放超標的農機實行強制報廢。報廢農機由其所有人依法交由國家定點回收企業(yè)，由回收企業(yè)折價支付所有人價款后出具證明?；厥掌髽I(yè)對回收農機在監(jiān)管部門監(jiān)督下進行破壞性拆解，以防止其零配件流入市場或拼裝農機坑農。

　　2)對回收企業(yè)進行資質認證和監(jiān)督管理。對出售回收機械零配件及總成者給予嚴厲處罰直至吊銷其資質證；對拼裝農機予以沒收，并處拼裝農機所得10倍罰款，吊銷其資質證書；具有以上情形，情節(jié)嚴重的依法追究其法律責任。

　　3)縣級農機監(jiān)理機構要依法負責退出使用農機相關證件的回收及注銷；相關證件因種種原因不能收回的應限期公告作廢。

　　六、五種對策保證農機退出機制實施

　　1)依據有關法律、法規(guī)，建議由農業(yè)部會同國家發(fā)改委、財政部出臺《農機報廢管理實施辦法》，會同國家標準管理部門出臺《農機報廢與禁用標準》。有關部門應根據我國農機工業(yè)現狀及農機產品質量，研究制定操作性強的法規(guī)、規(guī)章及相關規(guī)范性文件，使農機退出機制可供操作，便于落到實處。

　　2)實行在用農機退出的補貼政策。我國農機購置補貼政策已經常態(tài)化，隨著補貼資金逐年增加，我們應該有能力來做這件惠民之事。經過近幾年高速發(fā)展，我國農機化水平達到50%，今后應該是量效并重以質為主的新發(fā)展期。我們應抓住這一機遇，從優(yōu)化農機結構的思路出發(fā)，來提高農機裝備水平。在繼續(xù)加大農機購置補貼力度的同時，通過建立在用農機的退出機制來提質增效。對在用農機退出實行補貼引導制，鼓勵其報廢。對于不同機械給予不同的報廢補貼，且補貼標準應高于新購機者，既補貼標準為新機具價格的40%，取消單套機械補貼的**高限額，以鼓勵應用大型化、集成化、智能化、成套化、復式作業(yè)機械。可以在年度農機購置補貼資金中切塊(如30%～40%)應用于支持農機報廢更新，以推動農機化由中級階段向高級階段發(fā)展。同時，有條件的省、市、縣(區(qū))應建立在用農機退出補貼基金，與國家補貼資金疊加使用，加速農機更新換代進程，促進區(qū)域性農機化提質增效，加速農業(yè)現代化進程。

　　3)規(guī)范農機報廢更新的補貼管理。一是申請農機報廢更新補貼的對象，必須是在農機管理部門有登記注冊或管理檔案的機械。一方面防止補貼資金被冒用，另一方面促進農機管理的規(guī)范化。補貼資金可參照農機購置補貼辦法管理，由農機部門根據農戶申請，交驗回收企業(yè)出具的報廢機械證明書，交回原機械的相關證件(辦理舊機注銷)后，按農機購置補貼程序辦理購機事項。

　　4)完善農機惠民政策。由于我國農機化比較特殊，拖拉機要上路兼營農業(yè)運輸，聯收機跨地區(qū)作業(yè)也要上路。這兩種類型的機械相比較而言經營效益高一些。而隨著規(guī)?；C械化家庭農場的發(fā)展，純農田作業(yè)和農產品初加工的農機開始大量出現，其經營效益相對較低。國家應及時調整政策，支持這一新事物發(fā)展。對單純從事農業(yè)生產和農產品初加工的農機，一是應免繳“交強險”，二是免培訓、辦證費，三是免年檢及相關管理費，減輕農民負擔，四是對其申請農機報廢更新給予優(yōu)先，以支持其發(fā)展規(guī)?；r業(yè)，推動我國農業(yè)現代化進程。

　　5)加大宣傳和科普力度。各級農機化主管部門一是要加強相關法律、法規(guī)和規(guī)章政策的宣傳教育工作，將其擺在重要位置，堅持長抓不懈，使這項政策在農村相關受眾中做到家喻戶曉，人從皆知；二是要宣傳農機超期使用的危害，節(jié)能環(huán)保和新型農機使用帶來的巨大效益及農機經營知識；三是要宣傳“低碳農機”發(fā)展趨勢，增強相關公眾的責任感和使命感，使其積極參與，為“低碳經濟”發(fā)展做出努力，以此來推動在用農機更新換代，加快我國農業(yè)技術進步，推動現代化發(fā)展，提高農機化管理水平。